Карта исследований

14.10.2013

Рейтинг политической выживаемости губернаторов России

Фонд «Петербургская политика» и Коммуникационный холдинг «Минченко Консалтинг» представляют 13-й выпуск Рейтинга политической выживаемости губернаторов.

Публикация Рейтинга осуществляется два раза в год с августа 2007 года. Издание Рейтинга началось в эпоху отказа от прямых выборов глав регионов (2005-2012 годы) и первоначально исходило из вероятности замены губернаторов новыми «назначенцами». После частичного возвращения к прямой избираемости количество факторов увеличилось. Речь идет и об избираемости на прямых выборах, и о способности главы региона добиться переназначения и.о. на период до выборов, и о прежней схеме досрочной отставки.

За время с момента начала публикации Рейтинга сменились 72 главы региона в 56 cубъектах Федерации, причем в 12 регионах – дважды, а в двух (Ставропольский край и Иркутская область) – трижды. На своих постах остались только главы 27 регионов – Адыгеи, Бурятии, Республики Алтай, Кабардино-Балкарии, Марий Эл, Северной Осетии, Тывы, Удмуртии, Чечни, Алтайского и Краснодарского краев, Астраханской, Белгородской, Брянской, Ивановской, Калужской, Кемеровской, Курганской, Курской, Липецкой, Нижегородской, Новгородской, Пензенской, Сахалинской, Тамбовской, Тюменской и Ульяновской областей. При этом 13 из них (Марий Эл, Удмуртия, Краснодарский край, Астраханская, Белгородская, Брянская, Калужская, Кемеровская, Курганская, Курская, Липецкая, Пензенская, Ульяновская области) пришли к власти еще в период прямых губернаторских выборов.

Эти изменения несколько скорректировал «среднестатистический» образ главы региона:

	Губернатор-2007 (I Рейтинг)	Губернатор-2013 (XIII Рейтинг)
Средний возраст	55,3 года	54,4 года
Средний стаж работы во главе региона	7,8 лет	5,8 лет
Образование	41 инженер 12 юристов 9 аграриев 6 экономистов 4 военных	36 инженеров 13 экономистов 11 юристов 7 аграриев 4 филолога
Предыдущее место работы	13 депутатов Госдумы 11 председателей региональных парламентов 10 выходцев из бизнес-структур 7 глав муниципальных образований (включая 4 мэров административных центров) 6 вице-губернаторов	12 депутатов Госдумы 12 глав муниципальных образований (включая 3 мэров административных центров) 11 вице-губернаторов 7 чиновников федерального правительства (министры, заместители министров, главы федеральных служб) 7 выходцев из бизнес-структур

По итогам кадровых перестановок 2007-2013 годов статистика точности оценок Рейтингов политической выживаемости губернаторов выглядит следующим образом:

Оценка в Рейтинге	Замена	Продление полномочий, назначение врио, победа на выборах
1	9	0
2	20	6
3	28	19
4	10*	17
5	2*	5

* Из 12 глав регионов, покинувших свои посты после оценок «4» и «5», четверо перешли на федеральный уровень: Александр Хлопонин и Виктор Толоконский заняли должности полпредов, Сергей Шойгу – министра обороны, Магомедсалам Магомедов – заместителя руководителя Администрации президента РФ. В числе ушедших глав регионов, имевших высокие оценки – переведенный на руководство более крупным субъектом Федерации Николай Меркушкин, а также Роман Абрамович, чья отставка носила добровольный характер.

С момента возвращения губернаторских выборов, анонсированного в декабре 2011 года, происходит нарастание интриги вокруг судьбы целого ряда глав регионов. Дело в том, что первоначальные выборы проходили в относительно «тепличных» условиях. Выборы 2012 года проходили в «стерилизованных» условиях, когда в большинстве регионов, где могли пройти конкурентные выборы, произошло досрочное назначение глав регионов – благодаря чему в отобранных для выборов регионах была сформирована в целом комфортная среда для действующих глав. К 2013 году ситуация начинает меняться, поскольку шансы целого ряда губернаторов, чьи полномочия близились к завершению, были относительно невысоки. Это привело к назначению временно исполняющих обязанности губернаторов в Забайкальском крае, Владимирской и Магаданской областях. За несколько месяцев врио получили возможности для раскрутки, что оказалось достаточным не только для «местного» Владимира Печеного в Магадане, но и для «пришлых» - Светланы Орловой во Владимире и Константина Ильковского в Чите. При этом в двух последних случаях усилить врио должно было создание коалиций с «Справедливой Россией» (в Забайкалье – через продвижению на пост врио представителя «Справедливой России» и вынужденный альянс с ней «единороссов», во Владимире – через предоставление представителю СР места в Совете Федерации).

Можно ожидать, что к сезону 2013-2014 годов интрига будет нарастать. Это связано с увеличением количества «проблемных» регионов, где выдвижение на выборы действующих губернаторов не выглядит заведомо перспективным (Республика Алтай, Удмуртия, Курганская, Орловская область, в несколько меньшей степени – Алтайский край, Кировская, Псковская области, Ненецкий автономный округ). Кроме того, нарастает количество претензий к губернаторам, возглавившим регионы в рамках финального пакета назначений 2011-2012 годов, – и происходит психологическое дозревание до замены некоторых из них (как это произошло в Ставропольском крае).

Будут нарастать и попытки губернаторов добиться досрочных выборов. Хотя количество таких разрешений будет ограничено, опыт двух кампаний 2012 и 2013 годов – Рязанской области и Москвы – указывает на риски, возникающие в ходе подобных «экспресс-кампаний». Кроме того, сокращение доходной части местных бюджетов вызывает как социальные, так и внутриэлитные риски – связанные с возможным недовольством части элитных групп механизмом раздела сокращающегося бюджетного пирога.

Среди факторов риска для устойчивости положения глав регионов можно выделить рост активности по лоббированию своих кандидатов в губернаторы со стороны федеральных бизнес-групп, которые таким образом минимизируют свои риски на федеральном уровне и пытаются получить доступ к новым центрам извлечения прибыли. С другой стороны, нарастание кризисных явлений в экономике приводит к снижению политического влияния менеджмента промышленных предприятий (за счет снижения зарплат и сокращений, объемов их воздействия на социальную сферу, замены популярных руководителей на менеджеров, встроенных в бизнес-вертикаль). На этом фоне проявляется рост влияния местных бизнес-групп, работающих в потребительском секторе, строительстве и ЖКХ.

В этой связи интерес представляют два вопроса – о наиболее вероятном времени замены и причинах, способных побудить федеральный Центр к такому решению.

Оптимальным временем для досрочных замен глав регионов с большим запасом времени полномочий является конец 2013 года – как это произошло на Ставропольском крае. Это позволяет протестировать назначенного временно исполняющего обязанности, дать ему время для политического и кадрового укрепления, а в случае экстренной необходимости – провести его замену за несколько месяцев до старта избирательной кампании.

В случае глав регионов, чьи полномочия истекают до единого дня голосования 2014 года, традиция исходит из принятия решений к моменту срока окончания полномочий – тем более что чаще они приходятся на начало года (январь – Республика Алтай, Коми, Кировская область, февраль – Удмуртия, Орловская и Псковская области, Ненецкий автономный округ, март – Воронежская область). К «неудобным» датам (август) можно отнести только Алтайский край: это время будет оптимальным для назначения временно исполняющим обязанности действующего главы, однако в случае решения о замене предпочтительным было бы досрочное назначение «преемника». Кроме того, возможно возникновение интриги вокруг назначения досрочных выборов в Астраханской и Курганской областях, где срок полномочий губернаторов истекает в декабре 2014 года.

Третью категорию составляют губернаторы, заинтересованные в досрочном проведении выборов. И в 2012, и в 2013 годах большое число глав регионов (по некоторым данным – до нескольких десятков) зондировали возможность такого сценария, однако чаще всего получали отказ.

Здесь федеральный центр оказывается в двойственном положении. Отсрочка таких разрешений на лето (как это было в июле 2012 с Олегом Ковалевым и в июне 2013 – с Сергеем Собяниным) застает врасплох не только оппонентов, но и саму административную систему – вследствие чего обе досрочные кампании проходили отнюдь не беспроблемно. Более значимую роль играет и рост спроса на харизматическое лидерство. Поэтому риском для действующих глав становится потенциальное участие в выборах в качестве их оппонентов оппозиционеров-харизматиков. На этом фоне, особенно в случае досрочного проведения выборов, возрастают требования к коммуникативным умениям руководителей.

Однако более ранняя выдача «лицензий на выборы» нежелательна по другим причинам: появление прецедентов резко увеличит число губернаторов, добивающихся досрочного переизбрания, и противостоять их попыткам станет гораздо сложнее. А в многократном увеличении количества избирательных кампаний федеральная власть не заинтересована – тем более что в 2014 году должно пройти одновременное избрание 12 региональных парламентов (включая такие потенциально непростые регионы, как Москва, Ненецкий автономный округ, Брянская и Волгоградская области), мэров Новосибирска, Читы, Южно-Сахалинска, ряда городских советов (включая конкурентные Элисту, Владикавказ, Иркутск, Мурманск, Нарьян-Мар).

Второй вопрос – с какой мотивацией менять? Ключевыми причинами здесь остаются четыре. Первая – низкая популярность, затрудняющая решение задачи проведения конкурентных и легитимных выборов. Вторая – наличие перспективных и ресурсных оппонентов, готовых взять на себя ответственность за управление территорией и добиться победы на открытых выборах. Третья – умножение управленческих ошибок, цена которых особенно вырастет в случае ухудшения экономической конъюнктуры. Четвертая – конфликты с силовыми структурами, которые после успеха в Тульской области заметно усиливают прессинг на целый ряд региональных администраций. Помимо этого, остается комплекс субъективных причин – от состояния здоровья до возможности перевода на федеральный уровень - особенно в случае масштабных изменений в правительстве.

Также, учитывая нарастание кризисных явлений в экономике, стоит выделить такой важный параметр оценки глав регионов, как состояние бюджета. Наименьшие риски бюджетного кризиса у регионов обладающих наибольшей доходной частью бюджета, что дает им большее поле для маневра и возможность перебрасывать финансы из одних статей расходов на другие для выполнения президентских указов от 7 мая 2012 года. Однако сам по себе высокий уровень налоговых поступлений еще не гарантирует финансовой стабильности – наличие больших долговых обязательств значительно повышает риски. Поэтому из списка финансово стабильных регионов были удалены регионы с высокими долгами – Московская область (сумма долга составляет больше трети доходной части бюджета), Краснодарский край (46% от бюджета), Татарстан (67% от бюджета).

Наиболее устойчивые в финансовом плане регионы

Москва

Санкт-Петербург

Ханты-Мансийский автономный округ

Свердловская область

Красноярский край

Саха

Тюменская область

Ростовская область

Самарская область

Ямало-Ненецкий автономный округ

Максимальные риски существуют у регионов с высоким долговым индексом. Долговой индекс представляет собой соотношение доходной части регионального бюджета по отношению к его общему долгу. Долговой индекс позволяет зафиксировать, в каких регионах наиболее высок риск дефолта в связи с необходимостью повышения социальной нагрузки на бюджет, прописанной в майских указах В. Путина. В зону максимального риска попадают десять регионов, в которых сумма долга превышает половину годового дохода регионального бюджета. Именно в них возможны бюджетные кризисы с связи с необходимостью расплачиваться с долгами и увеличивать зарплаты бюджетникам и т.д. В группу высокорисковых регионов входят:

1. Мордовия

2. Татарстан

3. Вологодская область

4. Белгородская область

5. Костромская область

6. Саратовская область

7. Рязанская область

8. Астраханская область

9. Тверская область

10. Смоленская область

Также стоит отметить, что при составлении данного рейтинга выявился необычайно высокий разброс оценок, даваемых экспертами выживаемости ряда глав регионов.

Десятка губернаторов, вызвавших наибольшие разногласия среди экспертов

Марина Ковтун

Михаил Юревич

Сергей Боженов

Андрей Турчак

Александр Карлин

Вячеслав Гайзер

Владимир Волков

Виктор Басаргин

Михаил Мень

Игорь Федоров

Десятка губернаторов с максимально консолидированной оценкой экспертов

Арсен Каноков

Рашид Темрезов

Рамзан Кадыров

Владимир Илюхин

Андрей Воробьев

Евгений Савченко

Олег Богомолов

Владимир Печеный

Юрий Берг

Евгений Куйвашев

Михаил Виноградов, президент Фонда «Петербургская политика»

Евгений Минченко, президент коммуникационного холдинга «Минченко Консалтинг»

14 октября 2013 года

Список экспертов

Бадовский Дмитрий, председатель совета директоров Института социально-экономических и политических исследований;

Виноградов Михаил, президент Фонда «Петербургская политика»;

Гусев Дмитрий, председатель совета директоров Консалтинговой компании Bakster Group;

Давыдов Леонид, председатель Комиссии Общественной палаты РФ по региональному развитию и федеративным отношениям;

Даченков Игорь, генеральный директор Агентства массовых коммуникаций «Регион Медиа»;

Калачев Константин, руководитель Политической экспертной группы;

Колезев Дмитрий, заместитель главного редактора информационного агентства «Znak.com»;

Колосова Светлана, президент компании «Старая площадь»;

Костин Константин, председатель правления Фонда развития гражданского общества;

Матвейчев Олег, профессор Высшей Школы Экономики;

Минченко Евгений, президент коммуникационного холдинга «Минченко Консалтинг»;

Петров Николай, член научного совета Московского Центра Карнеги;

Рошков Евгений, управляющий партнер компании «Кесарев Консалтинг»;

Семин Илья, вице-президент Общероссийской общественной организации «Деловая Россия», директор Института развития региональных элит ;

Туровский Ростислав, генеральный директор Агентства региональных исследований;

Хайкин Сергей, Директор Института социального маркетинга.